最高人民法院于2018年3月4日印发了《全国法院破产审判工作会议纪要》（下称《会议纪要》）。《会议纪要》在“五、破产清算”第二十八条规定：“对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第（一）项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。”这一规定确立了破产程序中债权清偿顺位的基本原则，并建立了劣后债权及其清偿制度，对司法实践具有重要的指导意义。

    从破产法理论上讲，破产程序启动前对债务人的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金、没收财产等涉及财产的惩罚性债权,其清偿顺位应劣后于普通破产债权。因为惩罚性债权是司法等机关针对债务人违法行为作出的民事、行政或刑事处罚措施,具有特定的实施对象,是具有人身不可代替性质的处罚（所谓不可代替指处罚对象的不可代替，而非罚款等债权缴纳的不可代替）。在破产程序中,通常债务人资产已不足以偿还全部债务,若再将惩罚性债权作为普通破产债权甚至优先破产债权予以清偿,只能使全体破产债权人应分得的财产减少,实际受到处罚的并不是违法之债务人,而是无辜的债权人。故为使民事、行政与刑事惩罚的实施符合其设立目的,避免处罚对象的实际不当转移,惩罚性债权应劣后于其他破产债权清偿，即仅在债务人财产全额清偿所有普通破产债权后仍有剩余时，才可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。至于不涉及财产的其他民事、行政、刑事处罚，如不影响破产程序的进行，可以继续执行。但对原债务人企业在经营方面的一些限制性处罚，如丧失招投标资格、列入失信名单等失信性处罚，在企业重整成功后，因导致企业失信的情况已在重整程序中通过变更股东、更换董事、监事、高管人员和纠正违法事实或修复其影响而得到改变，所以对其相关信用的限制也应当予以修复，以免使重整企业的挽救因失信状态不能解除而失败。

    企业破产法对劣后债权未作规定。2002年《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条曾规定：“下列债权不属于破产债权：（一）行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金以及其他有关费用……”据此，该规定将惩罚性债权列为除斥债权，即因特定原因被破产法排斥于破产程序外,不得从破产财产中受偿的债权。破产的债务人企业通常是无法清偿全部债务的，但在某些特殊情况下，也可能因市场变化导致其财产大幅增值，从而在清偿全部债务后仍有剩余财产，如房地产企业的土地、房屋价值暴涨，企业所持股票价值大幅上涨等。实践中已出现极少数此类案例。此时如将剩余财产分配给对违法行为可能负有责任的股东，而不交纳罚款等惩罚性债权，显然会放纵违法行为，是不公正的。尽管从绝大多数破产案件的清偿结果看,无论是除斥债权还是劣后债权都得不到清偿，但两者的权利设置不同。除斥债权在破产程序中完全没有受偿权利，而劣后债权在普通破产债权完全受偿后仍有剩余财产时仍可能受偿,其受清偿的权利未被剥夺。笔者认为，劣后债权的立法设置更为合理,可避免出现债务人企业在破产清偿后仍有剩余财产时，对本有义务偿还的债务却有钱不还。

    在理解与执行《会议纪要》上述规定时需注意以下问题：

    第一，劣后债权的规定虽然放在“破产清算”章节之名下，但实际上是应普遍适用于所有破产程序的基本原则，重整程序、和解程序也应遵此执行。不能错误、狭隘的理解为仅适用于清算程序，从而影响《会议纪要》对破产法创新措施的正确适用。

    第二，根据债权清偿顺位的基本原则，债务人财产清偿全部普通破产债权后仍有剩余时，其他因法律规定在破产程序启动后丧失清偿权利的私法债权和补偿性债权，如企业破产法第四十六条二款规定的附利息的债权自破产申请受理时停止计算的利息等债权，从法理角度讲也应复活其清偿权利，并优先于惩罚性债权清偿。

    第三，重整计划执行完毕仍存在的企业，如根据重整计划规定未全额清偿全部债权，不属于债务人财产清偿后仍有的剩余财产，不应再承担惩罚性劣后债权的清偿责任。

    在过去的司法实践中，债务人企业执行完毕重整计划后，曾有司法机关或行政机关如税务部门、市场监管部门拿着对企业行政罚款、刑事罚金的法律文件向债务人继续追缴的现象。他们认为债务人企业既然仍继续存在，而且已经完全脱离了破产保护程序，就应当继续缴纳原在该企业名下的罚款、罚金。这种不考虑实际情况继续强行追缴惩罚性债权的行为，导致本已重整成功的企业又陷于破产境地，使重整挽救失败。

    重整计划执行完毕时，表面上看，债务人企业及其财产仍继续存在，但这并不是债务人清偿全部债权后的剩余财产（因债权人并没有获得全额清偿），而是收购企业的投资者新投入的资金（偿债资金与经营资金）与资产对原企业财产的置换，或是企业在重整计划执行期间新的经营收入，不属于应对劣后债权清偿的情况。即使是依重整计划对全体债权人做了100%的清偿，债务人企业及其财产重整后的存在，也并不一定表明债务人财产在清偿债权人后仍有剩余，因为使债权人获得全额清偿的财产，并不一定就是债务人原有的财产，而更可能是投资者新投入的资金，或是在延期清偿情况下企业新经营活动获得的盈利。所以，判定债务人财产在清偿债权人后是否还有剩余，较为合理的是根据对债务人的模拟清算结果确定。因为这一数据表明在投资者未介入债务人重整挽救情况下，债务人财产对全体债权人的清偿能力，包括清偿债权人后是否还有剩余。由于这只是对清算结果的模拟计算，而不是实际市场变价出售，所以可能出现不准确的情况。为此，当全体债权人的清偿比例达到或者接近100%时，管理人应当对重整后的企业财产是否属于清算剩余财产作出有依据的评价判断和说明，以公平保障战略投资者和劣后债权人的正当权益。上述原则也同样适用于破产和解企业。

    第四，由于《会议纪要》规定“破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的”，可用于清偿劣后惩罚性债权，即优先于惩罚性债权受偿的仅限于所有破产债权，而不包括股东权益。所以，如重整计划对股东权益作有保留，而重整企业存在尚未清偿的惩罚性债权，则该债权的清偿应优先于股东权益，即应以该项保留的股东权益（而非新产生的股东权益）清偿劣后债权。

    第五，在劣后债权不能获得清偿的破产案件中，劣后债权人在债权人会议上无表决权，仅在其有可能获得清偿时，因债权人会议的表决可能影响其权益，方可享有表决权。在劣后债权不能获得清偿的重整案件中，重整计划草案表决时不设劣后债权人组。在劣后债权可能获得清偿的重整案件中，劣后债权人单独设一组别，不能混入普通债权人组，因两者的清偿顺位是不同的。此外，对劣后债权人组表决未通过重整计划草案的，人民法院可以酌情作出强制批准的裁定。

    第六，劣后债权的清偿是有一定顺位的，即“依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权”，这里也贯彻着私法债权优先于公法债权的原则。不过行政罚款、刑事罚金均属公法债权，彼此之间似无再划分不同清偿顺位的必要。此外《会议纪要》第三十九条中指出：“关联企业成员之间不当利用关联关系形成的债权，应当劣后于其他普通债权顺序清偿，且该劣后债权人不得就其他关联企业成员提供的特定财产优先受偿。”对此项关联劣后债权与其他劣后债权的清偿顺位，《会议纪要》没有规定。虽然对清偿关联劣后债权没有规定以破产财产清偿普通破产债权后仍有剩余为前提，但“劣后于其他普通债权顺序清偿”的实际结果与其相同。因关联劣后债权仍属私法债权，根据“私法债权优先于公法债权”的原则，其可优先于公法惩罚性债权受偿。又考虑到其债权的成立存在不当关系，在合法性上劣后于民事惩罚性赔偿金，所以，在清偿顺位上劣后于民事惩罚性赔偿金较为合理。

    第七，遵循对劣后债权处置的法律原则及立法本意，还可以将劣后债权的构成要件和范围予以适当调整扩张，即将劣后清偿的范围从“破产受理前产生”的惩罚性债权，修订为“针对债务人企业在破产案件受理前的违法事实作出的惩罚性债权”，从而使在重整程序启动后才对上述违法事实作出的惩罚性债权也纳入劣后债权的范围，以更好地实现《会议纪要》这一规定的立法目标。但对那些针对债务人企业在破产程序启动后才发生的违法事实作出的惩罚性债权不属于劣后清偿范围，而应作为共益债务支付，同时应追究违法责任人对债务人企业的赔偿等法律责任。